Пояснительная записка
к проекту федерального закона “О применении полиграфа”
к проекту федерального закона “О применении полиграфа”
Опрос с применением полиграфа (далее – опрос) является комплексным психолого-психофизиологическим методом оценки достоверности сообщенных человеком сведений.
Опрос с использованием полиграфа или, иначе, проверка на полиграфе представляет собой нетравмирующую, безвредную для жизни и здоровья человека процедуру, в ходе которой осуществляется контроль динамики дыхания, кожно-гальванического рефлекса и сердечно-сосудистой активности человека. Наукой и практикой давно доказано: если человеку задавать вопросы о каком-либо событии и при этом анализировать возникающие у него физиологические реакции, то в результате такого наблюдения удается установить информированность конкретного человека об исследуемом событии, участником (или свидетелем) которого он являлся, и причастность к которому стремится скрыть.
В мировой практике опрос с применением полиграфа в целях выявления у человека скрываемой информации используется в ходе различного рода расследований и при отборе нанимаемого и/или проверке работающего персонала. Полиграф активно используют в указанных целях как государственные органы (в первую очередь полиция и спецслужбы), так и частные предприниматели для защиты своих коммерческих интересов.
По экспертной оценке Американской ассоциации полиграфологов точность результатов, получаемых в итоге проверки человека на полиграфе, составляет 90-96 %, что считается весьма высоким для методов психологического класса. Именно высокая прикладная эффективность опроса объясняет то, что этот метод в настоящее время используется более чем в 60 странах мира.
Легальное применение опроса в отечественной правоохранительной практике началось 1 марта 1993 г., когда Министерство юстиции России в соответствии с законом “Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации” одобрило первый в стране ведомственный правовой акт (инструкцию), регламентировавший использование полиграфа в системе органов Министерства безопасности.
В настоящее время ведущими пользователями опросов среди федеральных ведомств являются МВД России и ФСБ России. В различной степени применяют полиграф в своей деятельности Служба внешней разведки, Министерство обороны Российской Федерации, ГУИН и экспертные учреждения Министерства юстиции. По ориентировочным оценкам, ежегодно перечисленными ведомствами в совокупности осуществляется 14-15 тысяч проверок на полиграфе различного целевого назначения.
В 1994 г. опросы начали применяться в России в сфере частного предпринимательства при отборе нанимаемого и/или проверке работающего персонала, а также при проведении служебных проверок. В настоящее время коммерческое применение полиграфа осуществляется более чем в двадцати городах России. Ежегодно во внегосударственной сфере осуществляются тысячи проверок на полиграфе различного целевого назначения.
С 1993 г. опросы получили в стране достаточно большое распространение, и Россия в настоящее время входит в число пяти ведущих государств мира по объёмам прикладного применения полиграфа в правоохранительных целях.
Научные достижения последних лет позволили обосновать допустимость применения опроса в процессуальной практике в форме психофизиологической экспертизы. Имеются первые прецеденты принятия в суде результатов этого вида экспертизы в качестве доказательств.
Вместе с тем, наряду с очевидными достижениями в области использования полиграфа в отечественной правоохранительной практике, имеется ряд упущений и недостатков, требующих безотлагательного устранения.
В настоящее время применение полиграфа в России осуществляется в рамках федеральных законов “Об оперативно-розыскной деятельности” и “О государственной тайне”. При этом опрос применяют лишь некоторые министерства и ведомства, деятельность которых регулируется этими законами. В указанные правовые рамки не “укладывается” применение опроса в следственной практике, хотя научное обоснование допустимости такого использования полиграфа уже существует.
Хорошо известно, что эффективность опросов определяется, прежде всего, квалификацией полиграфоголов. Однако, в стране отсутствуют единая система подготовки и аттестации полиграфологов даже для государственных органов, не говоря уже о негосударственной сфере, что создает условия для дискредитации метода и нарушения прав субъектов при использовании результатов опросов.
В целом, с учетом реальных потребностей практики в использовании данного метода, развертывание применения опросов в системе государственных органов России идет медленно и, как правило, бессистемно.
Особую озабоченность вызывает применение полиграфа в сфере отечественного частного предпринимательства. В настоящее время в стране полностью отсутствует правовая регламентация применения полиграфа в этой области, а также подготовки специалистов и контроля за их деятельностью.
Опыт США показал, что отсутствие жесткого правового регулирования неизбежно ведет к злоупотреблениям полиграфом и грубым нарушениям прав и свобод лиц, в отношении которых он применяется. В 80-е годы в стране сложилась настолько напряженная ситуация, что для устранения нарушений в данной области Конгресс США в 1988 г. принял специальный “Закон о защите служащих от полиграфа” (“Employee polygraph protection act”).
Учитывая зарубежный опыт, с одной стороны, и способствуя активному внедрению опросов в деятельность различных организаций страны, с другой, представляется целесообразным ввести в России правовое регулирование применения полиграфа на уровне федерального закона.
Предлагаемый проект федерального закона “О применении полиграфа” вносит вклад в создание правового механизма обеспечения паритета между правами человека на неприкосновенность частной жизни и правом общества ограждать свои интересы от преступных и противоправных посягательств отдельных лиц.
Применение опросов в России предлагается осуществлять с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации, в соответствии с принципами законности, гуманизма, научности и конфиденциальности, при сочетании добровольности участия в опросе опрашиваемого лица и обязательности опросов в случаях, предусмотренных законом.
Проектом закона предусматривается введение институтов обязательных и добровольных опросов, устанавливаются условия их проведения и регламентируются последствия отказа от их проведения. Законопроект также определяет перечень лиц, допущенных к участию в опросах, наделяет их правами и обязанностями, устанавливает ответственность.
Законопроект предусматривает проведение опросов органами исполнительной власти в рамках оперативно-розыскной деятельности, а также при отборе и расстановке кадров. Использование опросов является эффективным средством борьбы с коррупцией в органах государственной власти и будет широко использоваться в рамках реформирования системы органов внутренних дел.
Законопроект предоставляет предпринимателю право использовать полиграф при обеспечении собственной безопасности, в том числе в целях защиты коммерческой и иной охраняемой законом тайны, и определяет области проведения обязательных и добровольных опросов в сфере частного предпринимательства.
В целях защиты прав опрашиваемого лица, законопроект обязывает участников опроса обеспечить конфиденциальность информации, получаемой в процессе и в результате выполнения опроса, и предусматривает запрет на её использование в целях, не предусмотренных законом.
Законопроект регламентирует подготовку, переподготовку, аттестацию и регистрацию полиграфологов, создает организационный механизм (Межведомственная комиссия по опросам с применением полиграфа), в рамках которого формируются единые методические нормы проведения опросов, а также порядок подготовки полиграфологов.
Актуальность разработки законопроекта обусловлена тем, что отсутствие федерального закона затрудняет и сдерживает применение опросов в правоохранительных целях и, одновременно, создает условия для злоупотреблений этим методом как в государственной, так и в негосударственной сферах.
Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона “О применении полиграфа”
В случае принятия проекта федерального закона “О применении полиграфа” подлежат изменению следующие акты федерального законодательства:
1) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (от 14 ноября 2002 года N 138-ФЗ);
2) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ);
3) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (от 18 декабря 2001 года N 174-ФЗ);
4) Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (от 8 января 1997 года N 1-ФЗ);
5) Уголовный кодекс Российской Федерации (от 13 июня 1996 года N 63-ФЗ);
6) Федеральный закон от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ “О воинской обязанности и военной службе”;
7) Федеральный закон от 8 января 1998 года N 8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”;
8) Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 “О государственной тайне”;
9) Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ “О коммерческой тайне”;
10) Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности”;
11) Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”
12) Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”;
13) Закон РФ от 19 февраля 1993 года N 4530-1 “О вынужденных переселенцах”;
14) Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4528-1 “О беженцах”.
Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона “О применении полиграфа”
Предлагаемый законопроект направлен на внедрение опросов с применением полиграфа (далее – опросов) в деятельность органов государственной власти различного уровня, а также организаций различных форм собственности.
МВД России и ФСБ России с 2001 г. осуществляют поэтапное развертывание применения опросов в своей работе, которое проводится за счет бюджетных ассигнований, выделяемых ежегодно на деятельность указанных органов. При этом расходы на внедрение опросов в практику составляют незначительные доли процента бюджетов этих ведомств.
Накопленный опыт дает основание уверенно констатировать, что дальнейшее расширение применения обязательных опросов (Глава 2 законопроекта) как в указанных, так и в иных органах исполнительной власти, подпадающих под действие предлагаемого федерального закона, должно осуществляться поэтапно в рамках выделяемого им ежегодного бюджетного финансирования без дополнительных ассигнований.
Применения добровольных опросов (Глава 3 законопроекта) в негосударственной сфере будет осуществляться за счет средств самих коммерческих предприятий и не потребует бюджетного финансирования.
Следует учитывать, что полномасштабное вступление в силу предлагаемого федерального закона в системе органов государственной власти займет несколько лет (Статья 34), что обусловлено объективными причинами: потребуется время на подготовку полиграфологов высокой квалификации, оснащение их полиграфами, а также решение организационных вопросов по созданию и налаживанию функционирования системы применения опросов в различных сферах деятельности общества (Межведомственная комиссия по опросам с использованием полиграфа, статья 31 законопроекта).
Внедрение опросов в систему проверочных мероприятий при допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, или в организации, деятельность которых связана с эксплуатацией особо важных, режимных или опасных объектов (аэропорты, метрополитен, электростанции, водоканалы и проч.), позволит проводить предварительный отсев лиц, непригодных к работам подобного рода, повысит уровень безопасности функционирования этих объектов и, фактически, обеспечит экономию бюджетных средств. Определить точную величину экономии бюджетных средств, возникающую в результате внедрения опросов, не представляется возможным.
При определении путей финансирования внедрения опросов во внебюджетных организациях, деятельность которых связана со сведениями, составляющими государственную тайну, или с обеспечением эксплуатации особо важных, режимных или опасных объектов (то есть в организациях, подпадающих под действие частей 1 и 3 статьи 9 проекта федерального закона), допустимо воспользоваться принципом, закрепленным в статье 29 Федерального закона “О государственной тайне”: финансирование деятельности внебюджетных организаций – за счет средств, получаемых от их основной деятельности при выполнение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
В случае, если будет принято решение о формировании Межведомственной комиссии по опросам с использованием полиграфа при каком-либо из органов исполнительной власти, её деятельность будет финансироваться за счет бюджетных средств того ведомства, при котором эта комиссия будет функционировать.
Таким образом, реализация положений законопроекта не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Более того, по ряду сфер применения опросов возможно получение экономии бюджетных средств за счет сокращения расходов на проверочные мероприятия и предотвращение допуска к государственной службе лиц, деятельность которых впоследствии могла бы нанести ущерб интересам органов государственной власти и национальной безопасности.
Читайте далее:Опрос с использованием полиграфа или, иначе, проверка на полиграфе представляет собой нетравмирующую, безвредную для жизни и здоровья человека процедуру, в ходе которой осуществляется контроль динамики дыхания, кожно-гальванического рефлекса и сердечно-сосудистой активности человека. Наукой и практикой давно доказано: если человеку задавать вопросы о каком-либо событии и при этом анализировать возникающие у него физиологические реакции, то в результате такого наблюдения удается установить информированность конкретного человека об исследуемом событии, участником (или свидетелем) которого он являлся, и причастность к которому стремится скрыть.
В мировой практике опрос с применением полиграфа в целях выявления у человека скрываемой информации используется в ходе различного рода расследований и при отборе нанимаемого и/или проверке работающего персонала. Полиграф активно используют в указанных целях как государственные органы (в первую очередь полиция и спецслужбы), так и частные предприниматели для защиты своих коммерческих интересов.
По экспертной оценке Американской ассоциации полиграфологов точность результатов, получаемых в итоге проверки человека на полиграфе, составляет 90-96 %, что считается весьма высоким для методов психологического класса. Именно высокая прикладная эффективность опроса объясняет то, что этот метод в настоящее время используется более чем в 60 странах мира.
Легальное применение опроса в отечественной правоохранительной практике началось 1 марта 1993 г., когда Министерство юстиции России в соответствии с законом “Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации” одобрило первый в стране ведомственный правовой акт (инструкцию), регламентировавший использование полиграфа в системе органов Министерства безопасности.
В настоящее время ведущими пользователями опросов среди федеральных ведомств являются МВД России и ФСБ России. В различной степени применяют полиграф в своей деятельности Служба внешней разведки, Министерство обороны Российской Федерации, ГУИН и экспертные учреждения Министерства юстиции. По ориентировочным оценкам, ежегодно перечисленными ведомствами в совокупности осуществляется 14-15 тысяч проверок на полиграфе различного целевого назначения.
В 1994 г. опросы начали применяться в России в сфере частного предпринимательства при отборе нанимаемого и/или проверке работающего персонала, а также при проведении служебных проверок. В настоящее время коммерческое применение полиграфа осуществляется более чем в двадцати городах России. Ежегодно во внегосударственной сфере осуществляются тысячи проверок на полиграфе различного целевого назначения.
С 1993 г. опросы получили в стране достаточно большое распространение, и Россия в настоящее время входит в число пяти ведущих государств мира по объёмам прикладного применения полиграфа в правоохранительных целях.
Научные достижения последних лет позволили обосновать допустимость применения опроса в процессуальной практике в форме психофизиологической экспертизы. Имеются первые прецеденты принятия в суде результатов этого вида экспертизы в качестве доказательств.
Вместе с тем, наряду с очевидными достижениями в области использования полиграфа в отечественной правоохранительной практике, имеется ряд упущений и недостатков, требующих безотлагательного устранения.
В настоящее время применение полиграфа в России осуществляется в рамках федеральных законов “Об оперативно-розыскной деятельности” и “О государственной тайне”. При этом опрос применяют лишь некоторые министерства и ведомства, деятельность которых регулируется этими законами. В указанные правовые рамки не “укладывается” применение опроса в следственной практике, хотя научное обоснование допустимости такого использования полиграфа уже существует.
Хорошо известно, что эффективность опросов определяется, прежде всего, квалификацией полиграфоголов. Однако, в стране отсутствуют единая система подготовки и аттестации полиграфологов даже для государственных органов, не говоря уже о негосударственной сфере, что создает условия для дискредитации метода и нарушения прав субъектов при использовании результатов опросов.
В целом, с учетом реальных потребностей практики в использовании данного метода, развертывание применения опросов в системе государственных органов России идет медленно и, как правило, бессистемно.
Особую озабоченность вызывает применение полиграфа в сфере отечественного частного предпринимательства. В настоящее время в стране полностью отсутствует правовая регламентация применения полиграфа в этой области, а также подготовки специалистов и контроля за их деятельностью.
Опыт США показал, что отсутствие жесткого правового регулирования неизбежно ведет к злоупотреблениям полиграфом и грубым нарушениям прав и свобод лиц, в отношении которых он применяется. В 80-е годы в стране сложилась настолько напряженная ситуация, что для устранения нарушений в данной области Конгресс США в 1988 г. принял специальный “Закон о защите служащих от полиграфа” (“Employee polygraph protection act”).
Учитывая зарубежный опыт, с одной стороны, и способствуя активному внедрению опросов в деятельность различных организаций страны, с другой, представляется целесообразным ввести в России правовое регулирование применения полиграфа на уровне федерального закона.
Предлагаемый проект федерального закона “О применении полиграфа” вносит вклад в создание правового механизма обеспечения паритета между правами человека на неприкосновенность частной жизни и правом общества ограждать свои интересы от преступных и противоправных посягательств отдельных лиц.
Применение опросов в России предлагается осуществлять с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации, в соответствии с принципами законности, гуманизма, научности и конфиденциальности, при сочетании добровольности участия в опросе опрашиваемого лица и обязательности опросов в случаях, предусмотренных законом.
Проектом закона предусматривается введение институтов обязательных и добровольных опросов, устанавливаются условия их проведения и регламентируются последствия отказа от их проведения. Законопроект также определяет перечень лиц, допущенных к участию в опросах, наделяет их правами и обязанностями, устанавливает ответственность.
Законопроект предусматривает проведение опросов органами исполнительной власти в рамках оперативно-розыскной деятельности, а также при отборе и расстановке кадров. Использование опросов является эффективным средством борьбы с коррупцией в органах государственной власти и будет широко использоваться в рамках реформирования системы органов внутренних дел.
Законопроект предоставляет предпринимателю право использовать полиграф при обеспечении собственной безопасности, в том числе в целях защиты коммерческой и иной охраняемой законом тайны, и определяет области проведения обязательных и добровольных опросов в сфере частного предпринимательства.
В целях защиты прав опрашиваемого лица, законопроект обязывает участников опроса обеспечить конфиденциальность информации, получаемой в процессе и в результате выполнения опроса, и предусматривает запрет на её использование в целях, не предусмотренных законом.
Законопроект регламентирует подготовку, переподготовку, аттестацию и регистрацию полиграфологов, создает организационный механизм (Межведомственная комиссия по опросам с применением полиграфа), в рамках которого формируются единые методические нормы проведения опросов, а также порядок подготовки полиграфологов.
Актуальность разработки законопроекта обусловлена тем, что отсутствие федерального закона затрудняет и сдерживает применение опросов в правоохранительных целях и, одновременно, создает условия для злоупотреблений этим методом как в государственной, так и в негосударственной сферах.
Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона “О применении полиграфа”
В случае принятия проекта федерального закона “О применении полиграфа” подлежат изменению следующие акты федерального законодательства:
1) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (от 14 ноября 2002 года N 138-ФЗ);
2) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ);
3) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (от 18 декабря 2001 года N 174-ФЗ);
4) Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (от 8 января 1997 года N 1-ФЗ);
5) Уголовный кодекс Российской Федерации (от 13 июня 1996 года N 63-ФЗ);
6) Федеральный закон от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ “О воинской обязанности и военной службе”;
7) Федеральный закон от 8 января 1998 года N 8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”;
8) Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 “О государственной тайне”;
9) Федеральный закон от 29 июля 2004 года N 98-ФЗ “О коммерческой тайне”;
10) Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности”;
11) Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”
12) Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”;
13) Закон РФ от 19 февраля 1993 года N 4530-1 “О вынужденных переселенцах”;
14) Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4528-1 “О беженцах”.
Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона “О применении полиграфа”
Предлагаемый законопроект направлен на внедрение опросов с применением полиграфа (далее – опросов) в деятельность органов государственной власти различного уровня, а также организаций различных форм собственности.
МВД России и ФСБ России с 2001 г. осуществляют поэтапное развертывание применения опросов в своей работе, которое проводится за счет бюджетных ассигнований, выделяемых ежегодно на деятельность указанных органов. При этом расходы на внедрение опросов в практику составляют незначительные доли процента бюджетов этих ведомств.
Накопленный опыт дает основание уверенно констатировать, что дальнейшее расширение применения обязательных опросов (Глава 2 законопроекта) как в указанных, так и в иных органах исполнительной власти, подпадающих под действие предлагаемого федерального закона, должно осуществляться поэтапно в рамках выделяемого им ежегодного бюджетного финансирования без дополнительных ассигнований.
Применения добровольных опросов (Глава 3 законопроекта) в негосударственной сфере будет осуществляться за счет средств самих коммерческих предприятий и не потребует бюджетного финансирования.
Следует учитывать, что полномасштабное вступление в силу предлагаемого федерального закона в системе органов государственной власти займет несколько лет (Статья 34), что обусловлено объективными причинами: потребуется время на подготовку полиграфологов высокой квалификации, оснащение их полиграфами, а также решение организационных вопросов по созданию и налаживанию функционирования системы применения опросов в различных сферах деятельности общества (Межведомственная комиссия по опросам с использованием полиграфа, статья 31 законопроекта).
Внедрение опросов в систему проверочных мероприятий при допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, или в организации, деятельность которых связана с эксплуатацией особо важных, режимных или опасных объектов (аэропорты, метрополитен, электростанции, водоканалы и проч.), позволит проводить предварительный отсев лиц, непригодных к работам подобного рода, повысит уровень безопасности функционирования этих объектов и, фактически, обеспечит экономию бюджетных средств. Определить точную величину экономии бюджетных средств, возникающую в результате внедрения опросов, не представляется возможным.
При определении путей финансирования внедрения опросов во внебюджетных организациях, деятельность которых связана со сведениями, составляющими государственную тайну, или с обеспечением эксплуатации особо важных, режимных или опасных объектов (то есть в организациях, подпадающих под действие частей 1 и 3 статьи 9 проекта федерального закона), допустимо воспользоваться принципом, закрепленным в статье 29 Федерального закона “О государственной тайне”: финансирование деятельности внебюджетных организаций – за счет средств, получаемых от их основной деятельности при выполнение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
В случае, если будет принято решение о формировании Межведомственной комиссии по опросам с использованием полиграфа при каком-либо из органов исполнительной власти, её деятельность будет финансироваться за счет бюджетных средств того ведомства, при котором эта комиссия будет функционировать.
Таким образом, реализация положений законопроекта не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Более того, по ряду сфер применения опросов возможно получение экономии бюджетных средств за счет сокращения расходов на проверочные мероприятия и предотвращение допуска к государственной службе лиц, деятельность которых впоследствии могла бы нанести ущерб интересам органов государственной власти и национальной безопасности.
