МЕДИАЦИЯ В НАЛОГОВОМ СПОРЕ: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Проблемы применения в Российской Федерации процедур медиации в налоговом споре в настоящее время являются часто обсуждаемыми на научно-практических конференциях <1> и спорными в научных кругах <2>. Их суть заключается в следующем. В 2010 г. был принят Федеральный закон N 193-ФЗ “Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)” <3>, в котором содержится императивная норма, ограничивающая применение медиации в том случае, если спор затрагивает публичные интересы <4>. Следовательно, с помощью процедуры медиации невозможно разрешить налоговые споры, вытекающие из публичных отношений. Тем не менее в конце октября 2011 г. в Москве прошла IV Международная конференция “Медиация – инвестиция в будущее”, на которой глава Федеральной налоговой службы России М. Мишустин сообщил, что налоговое ведомство не исключает возможности проведения эксперимента по использованию медиации в области налоговых споров на примере крупнейших налогоплательщиков, а также применения медиативных подходов при организации работы с налогоплательщиками и при досудебном разрешении налоговых споров.

<1> Например, налоговая неделя на Урале: круглый стол “Медиация в налоговом споре” (4 – 8 июня 2012 г., Екатеринбург), круглый стол в Государственной Думе Российской Федерации по теме “Федеральный закон “О медиации” – один год практики правоприменения и перспективы развития законодательства о медиации” (14 мая 2012 г., Москва), Всероссийская научно-практическая конференция “Медиация” (6 апреля 2012 г., Новосибирск), IV Международная конференция “Медиация – инвестиция в будущее” (27 – 29 октября 2011 г., Москва) и др.
<2> Например, И.А Бельская отмечает, что в России сложились две противоположные позиции. Одна – отвергающая возможность использования примирительных процедур по административным делам (Р.Е. Гукасян, П. Елисейкин, Е.В. Пилехина, М.А. Рожкова, Н.В. Сердюкова, В.М. Шерстюк). Другая – пропагандирующая их применение в административной юрисдикции (А.В. Абсалямов, В.С. Анохин, Е.Р. Русинова, Е.М. Цыганова, В.Ф. Яковлев, В.В. Ярков). Сторонники первой точки зрения придерживаются того мнения, что в споре соглашения с государственными органами невозможны в силу специфики административных отношений сторон. Значение также имеет правовой инструментарий принуждения государственных органов, вмененный им законодательством для реализации их компетенции. Сторонников второй точки зрения поддерживают существующие практические результаты в применении посредничества (медиации) в ряде европейских стран. См.: Бельская И.А. Перспективы применения примирительных процедур в хозяйственном процессе по делам из административно-публичных отношений // Официальный интернет-портал Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь.
<3> Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ “Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)” // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4162. Далее – Закон N 193-ФЗ.
<4> Ст. 1 Закона N 193-ФЗ.

Перед введением любого новшества в российское налоговое право обязательно изучается опыт зарубежных стран, дающий возможность выбрать наиболее оптимальный вариант изменений. Цель настоящей статьи – рассмотреть опыт применения медиации для разрешения налоговых споров в зарубежных странах.
Медиация возникла в 70-е гг. XX в. в США. Толчком к развитию альтернативного разрешения споров стало недовольство населения страны качеством отправления правосудия, а также ухудшением его доступности. В настоящее время медиация достигла такого уровня востребованности, что в США издали Единый закон о медиации (Uniform Mediation Act), объединивший более 2500 существовавших до этого в США законов, регулировавших посредническую деятельность в различных штатах и сферах ее применения. Но в основном данные изменения касаются коммерческих, семейных, трудовых споров. В случае налоговых споров альтернативная процедура имеет существенные отличия. Так, у правительства есть программа медиации разногласий между отдельными налогоплательщиками и налоговой службой. В ее рамках рассматриваются гражданские дела, касающиеся размера налоговой задолженности перед правительством. При этом должны выполняться два важных условия: отсутствие признаков уголовно наказуемого уклонения от уплаты налогов и привлечение для разрешения спора медиатора, назначенного государством. Таким образом, как отметил Джей Фолберг, правительство использует отчасти медиацию, чтобы стороны могли договориться в тех случаях, когда возникают разногласия по поводу причитающейся суммы налогов на основе расхождения взглядов на фактическую информацию или на толкование налогового законодательства.
В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии <7> альтернативные государственному суду методы разрешения правовых конфликтов применяются уже более 120 лет <8>. Однако специализированных налоговых медиаторов в Великобритании нет <9>. В ряде ситуаций Служба внутренних доходов и таможен имеет право заключать с налогоплательщиком сделки, в которых роль медиаторов могут выполнять представитель налогоплательщика или налогового органа.

<7> Далее – Великобритания.
<8> Так, Лондонский Международный Арбитражный суд (LCIA) был создан в 1892 г. и рассматривает споры, имеющие как национальный, так и международный характер.
<9> Болтенко О.А. В налогообложении стран Евросоюза растет популярность постсоциалистических идей // Налоговед. 2009. N 6. С. 12 – 18.

Налоговым органам Великобритании рекомендовано разрешать споры в сфере налогообложения с использованием методов медиации. Однако разрешение спора будет зависеть от таких факторов, как правовая позиция налогового органа, сумма недоимки и готовность налогоплательщика к переговорам.
На стадии административного урегулирования налогового спора судьи Налоговой палаты Трибунала Первого уровня и Палаты налогов и Права справедливости Высокого Трибунала в зависимости от дела должны применять процедуру медиации и делать все возможное для урегулирования спора без передачи дела в суд <10>. В этом случае судьи административных трибуналов выступают медиаторами.

<10> The Tax Chamber by the First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers) Order 2008(1).

Наибольшее развитие в Европе налоговая медиация получила в Нидерландах. С 2005 г. в стране допускается альтернативное разрешение налоговых споров с помощью медиации. Министерством финансов был проведен эксперимент по разрешению налоговых споров с помощью процедуры медиации в четырех налоговых округах. По его результатам было опубликовано письмо DGB 2005 – 01109, в котором содержатся следующие данные: за год через процедуру медиации прошло 75 споров, в 80% случаев результатом стало их успешное разрешение. В случае неудачного разрешения разногласий в процессе альтернативного разрешения спора стороны имели право обращения в суд.
В ходе эксперимента в качестве медиаторов выступали специалисты Нидерландского института медиации, задачей которого является составление и поддержание официального реестра медиаторов. С целью разгрузки судов правительственный сайт Нидерландов содержит подробное описание процедур альтернативного разрешения спора и предлагает сторонам использовать их в т.ч. тогда, когда дела уже находятся в судах. В настоящее время процедуры медиации налоговых и других административных споров предлагаются в рамках семи судов первой инстанции и одного суда второй инстанции.
На время процедуры стороны обязуются не инициировать судебных или административных дел, связанных с разрешаемым спором. По окончании процедуры медиации составляется протокол-соглашение, в котором указывается, по каким вопросам стороны достигли соглашения, а какие вопросы будут рассматриваться в суде <11>.

<11> Более подробно см.: Вахитов Р.Р. Процедура разрешения налоговых споров в Нидерландах // Налоговед. 2005. N 10.

Исследование зарубежного опыта применения процедур медиации для разрешения налоговых споров дает возможность сделать следующие выводы.
Во-первых, разрешение налоговых споров с помощью медиации не является распространенным правовым институтом. Большинство государств в лице налоговых органов предпочитают применять меры принуждения или наказания в налоговой сфере и относить разрешение налоговых споров к исключительной компетенции арбитражных или гражданских судов.
Во-вторых, налоговая медиация в зарубежных странах существенно отличается от медиации по спорам, вытекающим из гражданских, трудовых, семейных и иных отношений, субъектным составом (кто имеет право быть медиатором), ограниченным перечнем видов споров в области налогов, к которым она может применяться.
Таким образом, автор придерживается мнения о том, что налоговым органам Российской Федерации оптимально не формировать налоговую медиацию как правовой институт, а использовать отдельные процедуры и методы медиации для решения конкретных видов споров в сфере налогообложения.